近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。《意見》指出，調整市縣環保機構管理體制。市級環保局局長、副局長由省級環保廳（局）黨組負責提名。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。

□焦點關注

管理體制

市環保局正副局長省環保（廳）局提名

《意見》指出，調整市縣環保機構管理體制。市級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環保廳（局）黨組負責提名市級環保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區縣及省直轄縣（市、區）環保局參照市級環保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應干部管理權限進行管理。

縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子成員由市級環保局任免。開發區（高新區）等的環境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

加強市縣環境執法工作。環境執法重心向市縣下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。市級環保局統一管理、統一指揮本行政區域內縣級環境執法力量，由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。

運行機制

鼓勵試點省份探索設跨地區環保機構

《意見》提出，加強跨區域、跨流域環境管理。試點省份要積極探索按流域設置環境監管和行政執法機構、跨地區環保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量。省級環保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環境監測機構，承擔跨區域、跨流域生態環境質量監測職能。

試點省份環保廳（局）牽頭建立健全區域協作機制，推行跨區域、跨流域環境污染聯防聯控，加強聯合監測、聯合執法、交叉執法。

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態環境系統完整性實施統籌管理，統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，整合設置跨市轄區的環境執法和環境監測機構。

強化環保部門與相關部門協作。地方各級環保部門應為屬地黨委和政府履行環境保護責任提供支持，為突發環境事件應急處置提供監測支持。市級環保部門要協助做好縣級生態環境保護工作的統籌謀劃和科學決策。省級環保部門駐市環境監測機構要主動加強與屬地環保部門的協調聯動，參加其相關會議，為市縣環境管理和執法提供支持。目前未設置環境監測機構的縣，其環境監測任務由市級環保部門整合現有縣級環境監測機構承擔，或由駐市環境監測機構協助承擔。加強地方各級環保部門與有關部門和單位的聯動執法、應急響應，協同推進環境保護工作。

環境監察

市縣環保監察職能省級部門統一行使

《意見》要求加強環境監察工作。試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。經省級政府授權，省級環保部門對本行政區域內各市縣兩級政府及相關部門環境保護法律法規、標準、政策、規劃執行情況，一崗雙責落實情況，以及環境質量責任落實情況進行監督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

調整環境監測管理體制。本省（自治區、直轄市）及所轄各市縣生態環境質量監測、調查評價和考核工作由省級環保部門統一負責，實行生態環境質量省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環保廳（局）任免；主要負責人任市級環保局黨組成員，事先應征求市級環保局意見。省級和駐市環境監測機構主要負責生態環境質量監測工作。直轄市所屬區縣環境監測機構改革方案由直轄市環保局結合實際確定。

現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環保分局領導，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應，同時按要求做好生態環境質量監測相關工作。

隊伍建設

事業編市縣環保局逐步轉為行政機構

《意見》要求，加強環保機構規范化建設。試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，保障環保部門履職需要。目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局，要結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

試點省份結合事業單位分類改革和綜合行政執法改革，規范設置環境執法機構。市縣兩級環保機構精簡的人員編制要重點充實一線環境執法力量。

加強黨組織建設。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環保局（分局）黨組指導。省以下環保部門紀檢機構的設置，由省級環保廳（局）商省級紀檢機關同意后，按程序報批確定。

《意見》要求，穩妥開展人員劃轉。試點省份依據有關規定，結合機構隸屬關系調整，相應劃轉編制和人員，對本行政區域內環保部門的機構和編制進行優化配置，合理調整，實現人事相符。試點省份根據地方實際，研究確定人員劃轉的數量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環保隊伍穩定。改革后，縣級環保部門繼續按國家規定執行公務員職務與職級并行制度。

>>專家解讀

河北上海等12省市提出改革試點申請

中國社會科學院經濟研究所調研員、地球日生態論壇負責人韓孟介紹，此次意見的出臺意味著全國的環保機構管理體制面臨“大調”，將實現“省以下環保機構垂直管理”。這也是十八大以來，我國第五個引入“省以下垂直管理”的領域。

行政“條”“塊”狀化地方干預環境監察

韓孟表示，《意見》將主要解決現行以“塊”為主的地方環保管理體制存在的突出問題。多年來，地方環保管理體制以地方的行政為主，就是我們常說的“塊”，甚至以環保部門的要求為輔，也就是所謂的“條”。

以“保發展”為名，行地方干預之實，一直是環境監測監察執法工作中存在的突出問題。在地方經濟增長常年為第一要務的格局下，條條管理甚至“屈服”于塊塊主導。在經濟增長尚不具有綠色質量且環保更缺乏創新內涵的情況下，地方環保管理體制在某種意義上形同虛設。

去年4月，在環保部舉行的一次環保監測工作現場會上，環保部副部長吳曉青坦言，有些地方政府為了減輕考核壓力、實現環境質量達標等目的，行政管理部門指使監測站編造、篡改監測數據的情況時有發生，嚴重損害了政府和環保部門的公信力，對監測系統也造成了非常大的傷害。中央領導同志高度重視監測數據真實性問題，多次批示要求，監測數據必須準確真實，嚴厲打擊環保數據造假行為，對虛假數字要嚴厲問責。

“打破環保工作中地方干預‘痼疾’，關鍵是理順環保系統省市縣三級關系，理順環保部門與所屬地黨委政府之間責任關系。”環保部地方環保垂直管理工作小組辦公室副主任張玉軍表示，指導意見在清除“地方干預”病灶方面，既精準發力，又運用“巧方”。

首先從制度設計上解決干預。省級環保部門直接管理市（地）級環境監測機構，確保生態環境質量監測數據真實有效。市（地）級統一管理行政區域內的環境執法力量，依法獨立行使執法權，執法重心實現下移，強化督查企業。從人財物保障上解決干預。一是駐市（地）環境監測機構的人財物管理在省級環保廳（局），而市（地）縣無支配權。二是縣級環保機構以及監測執法機構的人財物管理在市級環保局，而縣級無支配權。

人員身份編制不清一線不足問題長有

環保機構人員身份編制不清、環保隊伍專業化程度不夠、一線執法人員裝備不足等問題長期存在。

“這嚴重制約了環保工作的效率和質量。”環保部環境規劃院副院長吳舜澤指出，“這次改革將會涉及全國各省區市所有基層環境監測監察執法人員，指導意見專門提出了解決路徑，提出規范機構人員性質，確保履責需要。”

環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，在指導意見出臺后將推動地方搞好試點。據介紹，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省市提出了改革試點申請。吳舜澤說，改革將積極穩妥推進，力爭在2017年6月底前完成試點工作，2018年6月底前基本完成此項改革。

綜合京華時報記者賈婷新華社

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